3. Brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
3.1 a) Forutsetninger for tildeling av BPA og tjenestens ordning, f. eks. antall timer.
BPA-ordningen er ikke begrenset til bestemte typer funksjonsnedsettelser eller diagnoser, og heller ikke til noen nedre eller øvre grense for bistandsbehovet. Det forutsettes imidlertid at bistandsbehovet er så omfattende, eller av en slik art, at det mer hensiktsmessig kan ivaretas gjennom BPA enn gjennom annen organisering av tjenestene.
Praktisk bistand og opplæring kan organiseres som BPA både for de som selv kan brukerstyre og være arbeidsledere, samt de som ikke kan ivareta brukerstyringen selv. I rundskriv I-15/2005 informerer Helse- og omsorgsdepartementet nærmere om målgruppen for BPA.
BPA er regulert i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a, som omhandler praktisk bistand og opplæring. Tjenesten dekker hjelp til egenomsorg og personlig stell, og hjelp til dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet og i tilknytning til husholdningen. Med opplæring menes opplæring i dagliglivets gjøremål hvor formålet er å gjøre den enkelte mer selvhjulpen i dagliglivet. BPA er en måte å organisere tjenesten på. Kommunene sto før lovendringen i 2000 fritt i å organisere tjenesten praktisk bistand og opplæring, men ble etter lovendring forpliktet til å tilby praktisk og bistand og opplæring organisert som BPA.
Søknader om BPA skal vurderes på samme måte og innenfor de samme rettslige rammene som andre tjenester i sosialtjenesteloven. For å få tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 må søkeren fylle de vilkår som følger av § 4-3. Fyller søkeren disse vilkårene, utløses en kommunal plikt til å yte tjenester. Tjenestetilbudet må ligge på et forsvarlig nivå. Kommunen avgjør hvilke tjenester som skal tilbys, herunder om praktisk bistand skal organiseres som BPA. Kommunen har imidlertid etter sosialtjenesteloven § 8-4plikt til å rådføre seg med brukeren og legge stor vekt på brukerens synspunkter.
Ordningen er nærmere beskrevet i Sosialdepartementets rundskriv I-20/2000 Brukerstyrt personlig assistanse. Rundskrivet kom i forbindelse med lovfestingen av BPA og gir informasjon om ordningen, hvem som kan få BPA, hvilke bistandsformer som omfattes og arbeidsrettslige sider.
Selv om det ved lovfestingen ikke var uttalt noe krav til hvem som kunne få BPA, var det forutsatt at målgruppen var de som selv kunne brukerstyre og selv inneha arbeidslederrollen. Denne forståelsen ble etter hvert myket opp. I rundskriv I-15/2005 informerer Helse- og omsorgsdepartementets om at også funksjonshemmede med kognitiv funksjonssvikt som ikke kan ivareta brukerstyringen selv, herunder utviklingshemmede og familier med barn med nedsatt funksjonsevne, kan få tjenestene organisert som BPA.
3.1 b) Hvem får tjenesten – bestemte handikappgrupper?
BPA er ikke avgrenset til bestemte brukergrupper, jf. punkt 3.1 a) vedrørende forutsetninger for å få BPA.
3.1 c) Hvordan søker man om BPA – hvor ofte revideres ordningen?
Tjenester etter sosialtjenesteloven er et kommunalt ansvar, og det søkes om tjenester i den kommunen man bor eller oppholder seg. Avgjørelser om tjenester etter sosialtjensteloven skal følge de krav til saksbehandling som er gitt i sosialtjenesteloven og forvaltningsloven.
I rundskriv I-15/2005 er det lagt til grunn at det er viktig å unngå at det fattes vedtak om BPA som har svært kort varighet i forhold til personer som har varige og stabile hjelpebehov og som har krav på bistand etter sosialtjenesteloven. For personer som har krav på bistand kan ikke kommunen fri seg fra ansvaret for å sørge for at bistandsbehovene til enhver tid er dekket ved å fatte kortvarige vedtak.
Departementet anbefaler at det ved varige og stabile bistandsbehov fattes vedtak om BPA som revurderes med fastsatte mellomrom, eller dersom personens behov endrer seg vesentlig. Kortvarige vedtak kan både gi dårlig forutberegnelighet for brukerne og uforutsigbare ansettelsesvilkår for assistentene. Det kan vanskeliggjøre rekruttering av personlige assistenter og hindre at man klarer å beholde personlige assistenter som ønsker langsiktige arbeidsforhold.
3.1 d) Deling av kostnadene mellom kommuner, stat og andre.
BPA finansieres i dag i all hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter på samme måte som andre tjenester etter sosialtjenesteloven. Det foreligger ingen samlet oversikt over de kommunale utgiftene til BPA da det ikke er krav om at kommunene skal rapportere inn sine utgifter på et så spesifisert nivå.
Det har fra 1996 vært et eget statlig stimuleringstilskudd til BPA på helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Midlene skal stimulere kommunene til å ta i bruk BPA. Kommunene søker knyttet til den enkelte BPA-bruker. Midlene skal gå til dekning av utgifter til opplæring av arbeidsleder og assistent, til utlysing og ansettelsesprosedyrer og oppfølging.
3.1 e) Organiseringen av BPA, daglig planering – vikarordning.
BPA innebærer at tjenestemottakeren har egne, faste assistenter som vedkommende har arbeidslederansvaret for. Dette gir brukeren mulighet til å styre hvem som skal være assistent, hva assistenten kan gjøre og hvor og til hvilke tider hjelpen skal gis.
I ordninger hvor kommunen har arbeidsgiveransvaret, vil også kommunen ha ansvaret for å skaffe vikarer. I tilfeller hvor brukeren er arbeidsgiver selv eller dette er overlatt til en tredjepart, ligger ansvaret for vikarer hos den enkelte eller hos tredjeparten.
3.1. f) Krav til hjelpere om utdanning og erfaring og andre egenskaper. Arbeidsmilljø.
Det er ingen krav til assistentenes utdanning eller erfaring. Personlige assistenter er en relativt ny gruppe innenfor velferdstjenestene, og det finnes få undersøkelser som tar for seg assistentenes arbeidsmiljø. I følge Guldvik (2001) er personlig assistent et typisk deltidsyrke, som også er vanlig innenfor de tradisjonelle omsorgstjenestene (Fevang et al 2004). Tilrettelegging av et stimulerende arbeidsmiljø krever opplæring av så vel assistenter som arbeidsleder.
3.1 g) Kvalitetskontrol.
Et viktig mål med BPA er å gi brukeren et uavhengig og selvstendig liv. Dette ansvaret innebærer at brukeren selv må ta ansvar for kvaliteten og gjennomføringen av tjenestene. Det forutsettes at arbeidsgiver informeres om forhold som har betydning for kvaliteten, men det vil nødvendigvis være brukeren selv som avgjør hva som er god kvalitet.
Kommunenes ansvar for tjenesten, vil likevel ligge i bunn. Det er derfor viktig at kommunene har gode internkontrollrutiner for BPA. Dette gjelder uavhengig av om det er andre eller kommunen selv som er arbeidsgiver for ordningen. Både i forhold til om det skal være oppfølging, og i så fall hvilke oppfølgingsrutiner det er behov, må vurderes konkret.
3.1 h) Påvirker BPA andre typer tjenester som vedkomende kan få, f.eks. i bofellesskap?
Da BPA ble lovfestet i 2000 la departementet til grunn at en lovbestemmelse om BPA ikke i seg selv ville medføre en utvidet rettighet når det gjelder omfanget av tjenester, og at antallet timer med bistand heller ikke automatisk ville øke. Erfaringer viser at personer som mottar BPA ofte opplever en økning i tjenesteomfanget (Guldvik 2001, Andersen mfl. 2006).
Brukerstyrt personlig assistanse er ikke forbeholdt personer som bor i private boliger, men tildeles uavhengig av typen boform.
Siden BPA er en måte å organisere tjenesten praktisk bistand og opplæring på, vil innholdet i BPA være avgrenset til bistand som naturlig hører til denne tjenesten. Tjenester som krever medisinskfaglig kompetanse ligger utenfor sosialtjenestelovens virkeområde, men det er ingenting i veien for å kombinere BPA med helsefaglige tjenester. I sosialtjenesteloven § 4-2 er også tjenesten støttekontakt regulert. Støttekontakers viktigste oppgave er å hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid. Dersom en søker innvilges BPA er det imidlertid naturlig at funksjoner en støttekontakt skal dekke, heller tas med ved utmåling av BPA. Det gis videre ikke BPA for den tid man er på skole eller arbeid, men det anbefales å samordne ulike assistenttiltak slik at brukeren får et begrenset antall personer å forholde seg til.
Brukerstyrt personlig assistanse er ikke forbeholdt personer som bor i private boliger, men tildeles uavhengig av typen boform.
3.1 i) Kan vedkomende samle inn timer?
Det er fra statlig hold ingen retningslinjer på dette, som igjen fører til ulik praksis mellom kommuner. Enkelte kommuner og ULOBA åpner for dette.
3.1 j) Kan en hjelper hjelpe flere brukere?
Ja, det er ingen begrensninger i lovverket som tilsier noe annet.
3.2 Lederrollen - Arbeidsgiverrollen
Da BPA ble lovfestet i 2000 var målgruppen avgrenset til brukere som kunne ivareta brukerstyringen selv, men ble i 2005 utvidet til også å gjelde de som trenger bistand til dette, jf. rundskriv I-15/2005.
Med arbeidslederrollen forutsettes et ansvar for å styre hvem som skal være assistent, hva assistenten skal gjøre og hvor, og til hvilke tider hjelpen skal gis. Videre vil ansvar for arbeidsplaner og fordeling av de tildelte timene inngå i arbeidslederrollen.
Det er ikke stilt krav om opplæring i arbeidslederrollen i sosialtjenesteloven, men det er forutsatt i rundskrivene at opplæring gis. Slik opplæring anses som nødvendig for at ordningen skal fungere godt både for brukeren og assistentene. Kommunene har ansvaret for opplæring av brukere som har BPA og av de som utøver brukerstyring på vegne av brukerne eller bistår brukerne i brukerstyringen. Der det søkes om statlig tilskudd til BPA, er det en forutsetning ved tildeling av tilskuddet at en bestemt sum skal gå til dekning av opplæring i arbeidslederrollen. Både brukeren selv, og personer som utøver eller bistår med brukerstyring må forplikte seg til å gjennomføre opplæring i arbeidslederrollen.
Der det er andre enn kommunen som er arbeidsgiver, må kommunen gjennom sin avtale med aktøren forsikre seg om at opplæring blir gitt,
Kommunene kan selv velge om assistenten skal ansettes i kommunen eller om de praktiske sidene skal overlates til brukeren selv eller til andelslag opprettet av brukerne.
3.3 Hvem utfører tjenesten?
Det er i dag følgende fire ulike arbeidsgivermodeller i bruk:
- kommunene er arbeidsgiver,
- private aktører,
- andelslag av brukere,
- brukerne er selv arbeidsgivere.
3.4 Antall BPA-brukere
I følge Statistisk sentralbyrå (SSB) mottok ca 2.200 personer BPA i 2008. Til sammenligning mottok 298 personer BPA i 2000. 2.200 mottakere av BPA utgjør kun 1 prosent av alle mottakere av pleie- og omsorgstjenester. Vi kjenner ikke aldersfordelingen, men tidligere undersøkelser viser at gjennomsnittsalderen er 46 år (Andersen mfl. 2006).
Utviklingen i antallet mottakere av BPA i perioden 2000 til 2008.1
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |
| Mottakere av BPA | 298 | 813 | 1 022 | 1 142 | 1 357 | 1 833 | 2 045 | 2 023 | 2 270 |
1Brudd i tidsserie. Fram til 2006 er tallet på mottakere innhentet pr. summariske skjema. Fra og med 2007 er data hentet fra IPLOS-registeret. Tall fra 2007 og senere lar seg ikke uten videre sammenlikne med tidligere år.
3.5 Oversikt over serviceleverandører
Kommunene kan i dag velge om assistenten skal ansettes i kommunen, i et andelslag opprettet av brukerne, private aktører eller om brukeren selv skal være arbeidsgiver. Både det å være arbeidsgiver selv og være medlem i et andelslag forutsetter at brukeren selv ønsker dette.
Der kommunen benytter andre aktører, vil kommunene bli avlastet for administrasjon, veiledning og arbeidsgiveransvar.
Det finnes ingen oversikt over de ulike aktørene. I Norge var det lenge kun en aktør, andelslaget ULOBA, men det har i den siste tiden dukket opp flere leverandører som tilbyr å drifte BPA for kommunene.
3.6 Hva slags kritik har vært rettet på ordningen, f. eks fra pårørende?
Til tross for at mye oppleves som positivt, finnes det sider ved BPA som kan karakteriseres som utfordrende.
En utfordring som trekkes frem fra flere hold er rekruttering av assistenter. I følge en undersøkelse gjennomført av Andersen mfl. (2006) er rekruttering et problem for 25 % av brukerne. Høringsrunden departementet gjennomførte i 2007, viser at en rekke kommuner også opplever tilgangen på assistenter som vanskelig per i dag, og at dette er et problem som kommer til å øke i omfang som følge av den demografiske utviklingen. Kommunene trekker også frem at BPA ikke gir rom for å sambruke personell på samme måte som tradisjonell organisering av tjeneseter.
Flere brukerorganisasjoner mener at dagens finansieringsordninger bidrar til færre personer mottar BPA som en følge av dårlig kommuneøkonomi, og at staten bør finansiere BPA-ordningen over folketrygden. Dette vil bidra til å unngå forskjeller etter bostedskommune.
Videre fremheves dagens ordning fra mange brukere som vilkårlig og at brukerne i for stor grad er underlagt kommunalt skjønn i utmålingen av BPA og etterlyser en individuell rettighetsfesting av BPA.
Andersen mfl. (2006) advarer imidlertid mot klokkertroen på at rettighetsfesting automatisk vil resultere i større likebehandling i tildeling av BPA. De henviser til erfaringer fra Sverige. Til tross for individuelle rettighetsfesting i Sverige, er det ennå store forskjeller mellom kommunene både når det gjelder antall BPA-brukere og antall timer som innvilges.
Videre hevder enkelte forskere og kommuner at en rettighetsfesting av BPA, vil undergrave det kommunale selvstyret og bidra til å utvanne særpreget ved ordningen (Andersen mfl 2006). Flere kommuner fremhever at en økning i antall BPA-ordninger hvor bruker bestemmer arbeidsgivermodell selv, kan føre til at det blir et marked for private aktører. Det bør være en politisk beslutning i den enkelte kommune om BPA skal kunne ytes fra kommersielle aktører. Videre vil dette kunne by på utfordringer med hensyn til tilsyn med firmaene for å sikre at brukernes rettigheter blir ivaretatt.
På en annen side hevder flere at en ordning hvor bruker ikke står fritt til å velge arbeidsgivermodell selv, vil for brukerne ikke fremstå som en reel rettighetsfesting (Andersen mfl. 2006).
3.7 Hvilke trender ser man i utviklingen i Norge?
Regjeringen har i sin regjeringserklæring for 2009-2013 uttrykt at man ønsker å utvide ordningen med BPA. Stortinget har ved flere anledninger etterlyst en sterkere rettighetsfesting av BPA, og departementet sendte på denne bakgrunn ut et høringsnotat om sterkere rettighetsfesting av ordningen sommeren 2007.
Det har kommet inn over 200 høringssvar, som reiser en rekke viktige prinsipielle og praktiske problemstillinger som må løses før et lovforslag kan fremmes for Stortinget.
Ordningen med BPA har vært på allmenn høring i Norge, og skal følges opp i arbeidet med ny felles helse- og sosiallov. Høringssvarene reiste viktige prinsipielle og praktiske problemstillinger som må løses før et lovforslag kan fremmes for Stortinget, herunder forhold som omhandler rekruttering, kvalitet, økonomi mv.
